在6月底举行的全国人大常委会第九次会议上,海岛保护法草案首次提交审议。引人注目的是,这是我国最高立法机关第一次为保护海岛生态系统而启动的国家层面的立法工作。

　　我国有漫长的海岸线,在辽阔的海域中,更有数以万计的海岛。据国家海洋局统计,我国面积为500平方米以上的海岛有6900个,小于500平方米的海岛有上万个,还有诸多低潮高地。

　　近年来,在沿海地区高涨的开发热情下,一些海岛的生态环境严重恶化,甚至还有一些岛屿已经彻底消失,局面不容乐观。

　　资源的保护和开发,从来都是一对孪生兄弟。自2003年11月全国人大环境与资源保护委员会(以下简称环资委)成立海岛保护法立法起草领导小组以来,立法已经进行了6年。海岛保护法草案按立法程序审议后,如获得通过并实施,将填补立法空白,为我国走好海岛保护与开发这根平衡木打下坚实的法律基础。

确立海岛保护规划制度,破解无序开发难题

　　今年初,全国人大环资委就海岛保护的立法工作到我国东南沿海地区进行了调研。调研报告指出:“沿海地区开发利用海岛的热情很高,但缺少科学合理规划,突出表现在海岛建设项目功能与布局不合理、对生态保护和基础设施建设不够重视。”

　　缺少规划导致海岛开发的随意性太大。一些有居民海岛不顾资源环境条件,盲目上项目,追求人口规模;一些地方随意在海岛上开采石料、破坏植被,损害了自然资源,甚至导致崩塌等灾害发生;一些地方滥捕、滥采海岛上的珍稀生物资源。

　　炸岛炸礁、填海连岛等事件也时有发生,使海岛数量不断减少。全国人大环资委主任委员汪光焘在就海岛保护法草案向全国人大常委会作说明时透露,“与上世纪90年代相比,辽宁省海岛消失了48个,减少数量占原海岛总数的18%;河北省海岛消失了60多个,减少了46%。”

　　事实证明,科学的海岛保护规划制度在海岛生态保护中具有重要作用。这也成为海岛保护法草案的最大亮点。

　　草案专设“海岛保护规划”一章,并在第八条明确规定:“国家实行海岛保护规划制度。”“海岛保护规划一经批准,必须严格执行。经批准的海岛保护规划,涉及公众利益的部分应当向社会公布,并接受监督。”此外,草案还对规划的原则、内容、编制、审批、修改等作了详细规定。

　　尤其值得一提的是,草案在海岛保护规划与城乡规划、土地利用总体规划的衔接上也作出了具体安排:“全国海岛保护规划应当与全国城镇体系规划和全国土地利用总体规划相衔接。”“沿海省、自治区、直辖市人民政府海洋行政主管部门会同本级有关部门和军事主管机关,依据全国海岛保护规划、省域城镇体系规划和省级土地利用总体规划组织编制省域海岛保护规划。”

　　这一系列有关海岛保护规划的制度设计,无疑将为保护海岛生态系统提供保障。

强化海岛整体保护,遏制生态环境恶化

　　“正是由于远离大陆,面积狭小、地域结构简单,一旦海岛生态受到破坏,往往极难修复,甚至可能永久丧失这些珍贵的生态系统。”全国人大环资委法案室有关负责人说。

　　目前,因为过度开发而受到破坏的海岛生态,已经不限于岛体本身。比如,作为岛屿生态环境重要组成部分的珊瑚礁,在一些地方已经受到污染威胁。再如,海岛周围有限的红树林资源,近年来在一些省份也面临萎缩。这些现象,都需要相应的法律来规范。

　　针对这些问题,海岛保护法草案突出了整体保护的思想,即把海岛及其周边环境看作一个整体来保护,其中既包括陆地,也包括海岸带、珊瑚礁、物种以及海域等。

　　草案规定:“海岛及其周边海域,不得从事与生态保护目的不一致的开发建设等活动。”

　　草案同时规定,“禁止在已确定的自然保护区及其海域内改变海岛海岸线。禁止采挖、破坏珊瑚和珊瑚礁,禁止加工、销售珊瑚和珊瑚礁及其制品。禁止砍伐海岛及其周边海域的红树林。严格限制在海岛及其中变海域采石、挖砂、砍伐以及在无居民海岛上采集生物和非生物样本。”

　　在“法律责任”一章中,草案还规定了违反上述条款将面临的处罚和赔偿责任。

无居民海岛属国家所有,擅自占有转让将遭禁止

　　近年来,部分沿海地区开始允许民间投资者开发无居民海岛。于是,一些富豪拥有了所谓的“私人小岛”,圆了自己的“岛主梦”。

　　“无居民海岛应当属于国家所有。”汪光焘明确表示。

　　但是,由于现行法律对此没有明确规定,导致海岛国家所有权虚化,擅自占用、出租海岛和出让、转让海岛使用权的现象比较严重。在这方面,现在仅有国家海洋局、民政部、总参谋部于2003年联合发布的《无居民海岛保护与利用管理规定》,以及福建省人大常委会、浙江省人大常委会先后批准的厦门市、宁波市关于无居民海岛保护的地方性法规。这些法规由于层级较低,缺乏上位法支持,很难适用全国所有的海岛。

　　海岛出让的形式多种多样，有的海岛被部门或者单位违法占有,其他人甚至管理人员登岛受到阻挠,影响国家正常的科学研究、监测和执法管理活动,滋生违法乱纪行为。“无居民海岛开发利用秩序混乱,不仅造成海岛生态破坏严重,也造成国有资源性资产的流失。”汪光焘说。

　　此次提交审议的海岛保护法草案的又一个亮点,就是对无居民海岛的权属作出了突破性规定。根据草案规定,“无居民海岛的所有权属于国家,国务院代表国家行使无居民海岛所有权。地方各级人民政府、单位和个人均有保护无居民海岛的责任。”“未经批准利用的无居民海岛,应当维持现状,禁止开展建设、旅游等活动。”

　　这些规定,有利于排除对无居民海岛所有权的错误认识,为建立无居民海岛开发利用管理制度奠定基础。在不远的将来,“岛主”们的活动将受到法律的严格限制。